राजेन्द्रप्रसाद श्रेष्ठ

१. विषय प्रवेश :

नेपालको संविधान विश्वकै उत्कृष्ट संविधान भनेर प्रचार गर्न यसका बाहकहरू थाकेका छैनन् । तर अहिलेसम्म यसको सङ्क्रमणकालीन धाराहरू बाहेक यसको कार्यान्वयन गर्न सक्ने वस्तुगत परिस्थिति देशमा विद्यमान छैन । वर्गीय, जातीय, लिङ्गीय र क्षेत्रीय उत्पीडनमा परेका नेपालका उत्पीडित समुदायहरू यस संविधानको प्रतिगामी धाराहरू नसच्चिएसम्म यसको कार्यान्वयनको पक्षमा छैनन् । उदार लोकतन्त्रको पूँजीवादी मान्यताका आधारमा भन्दा यस संविधानमा वाक, प्रेस, सभा, सङ्गठन स्वतन्त्रता र मानव अधिकारको दृष्टिले धेरै कुराहरू समेटिएका छन् । संविधानको सर्वोच्चता, बहुलतायुक्त खुला समाज, वालिग मताधिकार, आवधिक निर्वाचन, प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलीय व्यवस्था, विधिको शासन, कानूनी राज्य, मौलिक एवं मानव अधिकार, शक्ति पृथकीकरण, स्वतन्त्र न्यायपालिका, प्रेस स्वतन्त्रता जस्ता परम्परागत उदार लोकतन्त्रका मूल्य र मान्यताहरू यसले आत्मसात गरेका छन् । यी कुराहरू २०४७ साल र २०६३ सालको संविधानमा पनि समेटिएका थिए । तर सङ्घवाद, समावेशी लोकतन्त्र र समानुपातिक प्रतिनिधित्वको हिसाबले यो संविधान अन्तरिम संविधानभन्दा पनि पश्चगामी रहेको छ ।

नेपालमा सङ्घीयताको माग ठूलो भूभाग भएर केन्द्रबाट देशको प्रशासन चलाउन गार्‍हो भएकाले भएको होइन । न त यो विभिन्न सावैभौम राष्ट्रहरू एकाकार भएकाले भएको हो । यहाँ सङ्घीयताको माग गोर्खा राज्य विस्तारपछि यहाँका उत्पीडित राष्ट्रियता र जातिहरूमाथी भएको उत्पीडन अन्त्यका लागि भएको हो । यो अष्ट्रेलिया जस्तो ठूलो भू–भाग जहाँ सिङ्गो महादेश नै एउटा देश भएकाले सङ्घीयता चाहेको होइन, जातीय उत्पीडनबाट मुक्तिका लागि सङ्घीयता चाहिएको हो । तर यहाँका सत्तारुढ दलहरू सङ्घीय प्रदेशहरू निर्माणका सन्दर्भमा प्रशासनिक सङ्घीयताभन्दा माथी उठ्न सकेका छैनन् । यो संविधान २०६२/०६३ सालको जनक्रान्ति, मधेश जनविद्रोह, आदिबासी जनजाति, खस, शिल्पीलगायतका उत्पीडित समुदायहरूको आन्दोलनको भावना अनुरूप छैन । त्यसैले देशमा दीगो शान्तिका लागि संविधान संशोधनका माध्यमबाट आन्दोलनकारीहरूले उठाएका पहिचानसहितको सङ्घीयता, केन्द्र र प्रदेशमा समानान्तर व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका, समानुपातिक समावेशीकरण, स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र तथा विशेष क्षेत्रहरूको निर्माण, जातीय जनसंख्याको आधारमा राज्यका सबै अङ्गहरूमा प्रतिनिधित्व, सरकारी कामकाजमा बहुभाषिक नीति, मातृभाषामा शिक्षालगायतका संविधानका विभेद्कारी धाराहरू पुनर्लेखन गरी सच्याइयोस् भन्ने माग रहेको छ । यदि त्यसरी अगाडि बढ्दैन भने वर्तमान राज्यसत्ता र संविधानकोविरुद्ध पहिचान र सङ्घीयताका लागि देशमा भीषण सङ्घर्ष हुनु अवश्यम्भावी छ ।

२. सङ्घवाद, प्रदेशहरूको सङ्ख्या र सीमाङ्कन :

सङ्घवाद भनेको संवैधानिक रूपमा नै राज्य शक्ति बाँडफाँटको प्रबन्ध भएको व्यवस्था हो । यस्तो व्यवस्थामा देशको सार्वभौमसत्ता, राजकीय सत्ता र शासनाधिकार केन्द्र र प्रदेशको बीच बाँडफाँट गरी प्रयोग गरेको हुन्छ । सङ्घवादमा केन्द्र प्रदेश वा राज्यहरूको सङ्घको रूपमा रहेको हुन्छ । सङ्घवादको सिद्धान्तको दृष्टिकोणले तुलनात्मक रूपमा हेर्दा भारतको संविधान नेपालको संविधानभन्दा धेरै लचिलो र उच्चकोटीको छ । भारतको संविधानले राज्यशक्तिलाई राज्यमा मात्र होइन स्वायत्त समुदायहरूमा पनि साझेदारी गरेको छ । तर नेपालमा शासक वर्गले आफ्नो नश्लीय सत्तालाई प्रदेशहरूमा पनि विस्तार र सुदृढ गर्ने हेतुले प्रदेशको सीमाङ्कनमा जेरीम्यान्डरिङ गरेको छ र त्यसलाई भविष्यमा पनि परिवर्तन गर्न नसकोस् भन्नाका लागि संविधानमा धारा २७४ को उपधारा ४, ५, ६ र ७ राखिएको छ । यस धारामा आफ्नो नश्लीय सत्ता जोगाउने हेतुले नयाँ प्रदेश श्रृजना गर्न अघोषित रूपमा प्रतिबन्ध लगाइएको छ । नेपाल एक आपसमा आबद्ध भई बनेको सङ्घीय राज्य होइन । यहाँ पहिचानसहितको सङ्घीय प्रदेश र अल्पसङ्ख्यक समुदायहरूको विशेष संरचनाहरू पनि श्रृजना भएको छैन । विश्वमा एक आपसमा आबद्ध भई बनेको सङ्घराज्य वा पहिचानसहितको सङ्घीयता भएको देशहरूमा त्यहाँका स्वायत्त समुदायहरूको पहिचान रक्षा होस् भन्नाका लागि केन्द्रले एकपक्षीय रूपमा संविधान संशोधन गर्न नसक्ने व्यवस्था गरेको थियो । अमेरिका, स्वीट्जरल्याण्ड, बेल्जियम, स्पेन आदि देशहरूमा त्यहाँका स्वायत्त समुदायहरूको पहिचान र अधिकार रक्षाका लागि संविधान संशोधनमा त्यहाँका स्वायत्त समुदाय वा प्रदेशहरूलाई पनि संलग्न गराउने व्यवस्था गरेको छ । तर, नेपालमा त्यसको ठीक विपरीत आफ्नो नश्लीय सत्ता जोगाउने उद्देश्यले संविधानमा धारा २७४ राखे । यो संविधान संशोधन सम्बन्धी सङ्घवादको सिद्धान्तको दुरूपयोग हो ।

भारतको संविधानमा पनि राज्यहरूको स्वायत्तता र अधिकार रक्षाका लागि संविधानको धारा ३६८ मा संविधान संशोधनमा राज्यहरूको संलग्नताको व्यवस्था गरेको छ । तर, त्यहाँ नयाँ राज्यहरू श्रृजना गर्न वा सीमा हेरफेर गर्न त्यस्तो व्यवस्था गरेको छैन । भारतीय संविधानको धारा ३ (ए) मा नयाँ राज्य श्रृजना गर्नु परे वा एक आपसमा मिलाई राज्यहरूको सीमा हेरफेर गर्न परे प्रभावित राज्यको विधान सभासँग परामर्श गरी संसद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले गर्न सक्ने व्यवस्था छ । सुरुमा भारतमा पनि नेहरुहरूले पहिचानको मुद्दालाई बेलायती साम्राज्यवादले लादेको भन्थे, जसरी यहाँका नश्लवादीहरू युरोपियन युनियनले लादेको भन्छन् । त्यसैले भारतमा संविधान जारी हुँदा पहिलाका २८ राज्यहरूलाई १४ राज्यमा झारे । तर, तामिलनाडुमा पृथकतावादी आन्दोलन चर्केको र सेभेन सिष्टर आन्दोलन कहलिएका उत्तर पूर्वी भारतका नागाल्याण्ड, मणिपुर, मिजोरमलगायतका स्थानहरूमा पनि पृथकतावादी आन्दोलन सुरु भएपछि फैजल अलिको नेतृत्वमा भारतमा राज्य पुनर्गठन आयोग बनाएर त्यसको प्रतिवेदनको आधारमा सन् १९५६ पछि पहिचानको आधारमा राज्यहरू बनाउन बाध्य भएको हो । त्यस यता भारतमा सम्बन्धित पक्षसँग सम्झौता गरी राज्यहरू निर्माण भएको छ । तामिलनाडु, नागाल्याण्ड, मिजोरम आदि यसको उदाहरण हो । नागाल्याण्डलाई संविधानको धारा ३७१ (ए) अनुरूप आफ्नो परम्परागत कानूनहरूको कार्यान्वयन, भूमिमाथीको अग्राधिकारलगायतको अधिकार समेत दिइएको छ । मिजोको सन्दर्भमा पनि यस्तै व्यवस्था गरेको छ । १४ राज्यबाट सुरु भएको भारतमा सन् २०१४ जुन २ मा तेलङ्गना राज्य घोषणा भएपछि हाल २९ राज्यहरू छन् ।

नेपाल पनि भारत जस्तै बहुराष्ट्रिय मुलुक भएकाले यहाँका आन्तरिक राष्ट्रियताहरूलाई उत्पीडनबाट मुक्त गर्न पहिचानसहितको सङ्घीयता, स्वायत्तता र स्वशासनको व्यवस्था आवश्यक छ । यो बिना देशमा राजनीतिक स्थिरता हुनै सक्दैन र स्थिरता बिना देशको समृद्धि सम्भवै छैन । त्यसैले, नेपालमा पनि नयाँ प्रदेश निर्माण गर्न परेमा वा प्रादेशिक सीमानालाई एक आपसमा मिलाई हेरफेर गर्न परेमा नेपाल सरकारले सम्बन्धित प्रदेश सभासँग परामर्श गरी सङ्घीय संसद्मा विधेयक पेश गर्न सक्ने र त्यस्तो विधेयक सङ्घीय संसद्ले पारित गरेपछि कार्यान्वयन हुने गरी संविधानको धारा २७४ संशोधन गर्नु पर्दछ । यदि सरकारले यो धारा संविधानको संशोधन नगरे २७४ मात्र होइन, यो संविधान नै खारेजीका लागि नयाँ जनक्रान्ति गर्नुको विकल्प रहँदैन ।

३. प्रदेशको क्षेत्राधिकारभित्र स्थानीय तह :

सङ्घीय व्यवस्थामा स्थानीय तह प्रदेशहरूले आफ्नो विशिष्ट परिस्थिति अनुरूप निर्माण गर्ने निकाय हो । भारतमा स्थानीय तह प्रदेशको क्षेत्राधिकारभित्र रहनुको साथै त्यसको निर्वाचन पनि गैर–दलीय आधारमा हुने गरेको छ । अमेरिका, रुसलगायत धेरैजसो सङ्घीय राज्यहरूमा यस्तै व्यवस्था रहेको छ । सङ्घीय व्यवस्थामा स्थानीय तह प्रदेशहरूले आफ्नो विशिष्ट परिस्थिति अनुरूप निर्माण गर्ने निकाय भएकाले केन्द्रले खाका कोर्नु सैद्धान्तिक रूपमा गलत हुन्छ । यस्तो व्यवस्थामा केन्द्रले स्थानीय तहको सम्बन्धमा नीतिगत मार्गदर्शन मात्र गर्दछ । भारतमा राज्यहरूमा फरक–फरक ढङ्गले स्थानीय तह निर्धारण गरेको छ । संविधानको धारा २४३ (बि)को उपधारा २ ले २० लाखभन्दा बढी जनसङ्ख्या भएको राज्यमा राज्य र स्थानीय तहबीच इन्टरमेडियट तह रहने र सोभन्दा कम जनसङ्ख्या भएको राज्यमा नरहने व्यवस्था गरेको छ । त्यसैले उत्तर प्रदेशमा स्थानीय निकायका धेरै तहहरू छन् भने सिक्किममा दुई तह मात्र छ । भारतमा इन्टरमेडियटहरू मात्र होइन स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारभित्र नपर्ने गरी राज्यहरूमा विभिन्न तहका विशेष संरचनाहरू समेत छन् । यो विश्वभरीकै प्रचलन हो । हामीले स्थानीय तहलाई विकासको एकाईको रूपमा अगाडि बढाउन त्यसको निर्वाचन पनि गैर–दलीय आधारमा गर्नु पर्दछ भन्ने सुझावसमेत दिएका छौँ ।

४. राज्यका विशेष संरचना र स्वायत्त अङ्गहरू :

स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र र विशेष क्षेत्र राज्यको विशेष संरचनाहरू हुन् । यिनीहरू स्थानीय तह होइनन्, सम्बन्धित समुदायको स्वायत्त अङ्गहरू हुन् । नेपालमा संविधान सभाको राज्य पुनर्संरचना तथा राज्यशक्ति बाँडफाँट समिति र उच्चस्तरीय आयोग दुबैले स्पष्टका साथ यससम्बन्धी व्यवस्था गरेको थियो । तर, अहिले जारी गरेको संविधानको धारा ५६ को उपधारा ५ मा त्यसको कुनै स्पष्ट परिभाषा नगरी सङ्घीय कानून बमोजिम हुने भनेर अमूर्त रूपमा मात्र उल्लेख गरेको छ । त्यो पनि ओली नेतृत्वको सरकारले पूर्वसचिव बालानन्द शर्माको संयोजकत्वमा गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र (विशेष संरचना)को सङ्ख्या तथा सीमाना निर्धारण आयोग गठन गर्दा आयोगलाई दिएको क्षेत्राधिकार तथा कार्य निर्देश शर्त (टी.ओ.आर.)मा संविधानको धारा ५६ (५) र धारा २९५ (३) मा भएको व्यवस्था विपरीत विशेष संरचनाहरूलाई जिल्लाभित्र कुण्ठित गरिएको छ । अर्को कुरा त्यस आयोगले गाउँपालिका र नगरपालिकाको सङ्ख्या तथा सीमाना मात्र निर्धारण गरी प्रतिवेदन तयार गरेको छ, स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र र विशेष क्षेत्रको सङ्ख्या तथा सीमाना निर्धारण गरेको छैन । यसरी आयोगले आफूलाई दिएको पाँच वटा काम मध्ये दुई वटा मात्र काम सकेर हतार हतार अधुरो र अपूरो प्रतिवेदन बुझाएको छ । देशको सबै भूगोल जिल्लाहरू र जिल्लाभित्र गाउँपालिका र नगरपालिकामा बाँडेपछि स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र र विशेष क्षेत्र कहाँ हुन्छ ? त्यो आकाशमा त बन्दैन । जसरी ७ प्रदेशको खाका कोर्दा स्वायत्त प्रदेशहरू समाप्त गरे त्यसरी नै बालानन्द आयोगले स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र र विशेष क्षेत्र समाप्त गरेको छ । यो सङ्घीयताविरुद्धको षड्यन्त्र हो । त्यसैले हचुवाको भरमा बुझाएको यो प्रतिवेदन मान्य हुन सक्दैन ।

विशेष संरचनाहरूका सम्बन्धमा पनि भारतको संविधान नेपालको संविधानभन्दा धेरै उत्कृष्ट रहेको छ । भारतको संविधानको धारा २४४ (१) र पाँचौँ अनुसूचीमा जात र जनजातिको विशेष संरचनाहरू र २४४ (२) र छैठौँ अनुसूचीमा उत्तर पूर्वका जनजाति बाहुल्य आसाम, मेघालय, त्रिपुरा र मिजोरम राज्यका लागि स्वायत्त टेरीटोरी, परिषद्, क्षेत्रलगायत विभिन्न तहका विशेष संरचनाहरू निर्माण मात्र होइन त्यसका लागि बजेट व्यवस्थापन समेत गरिएको छ । बोडोल्याण्ड, चक्मा, खासी, त्रिपुरा स्वायत्त क्षेत्र (टेरीटोरी) र स्वायत्त जिल्लाहरू त्यसका उदाहरणहरू हुन् । धारा २४३ (एम) मा धारा २४४ को उपधारा १ र २ अनुसार बनेको अनुसूचित जात र अनुसूचित जनजाति क्षेत्रमा स्थानीय पञ्चायतको नीति लागू नहुने व्यवस्था गरेको छ । त्यसरी नै पश्चिम बङ्गाल सरकारले माथी उल्लेखित व्यवस्थाभन्दा अलि फरक ढङ्गले गोर्खाल्याण्डसँग केन्द्रको रोहबरमा सम्झौता गरी विधान सभाले कानून बनाएको छ । त्यस आधारमा सन् २०१२ मार्च १४ मा गोर्खाल्याण्ड क्षेत्रीय प्रशासन (जी.टी.ए.) श्रृजना गरिएको छ । संविधानको धारा २४३ (एम) अनुसार गोर्खाल्याण्डमा पनि स्थानीय पञ्चायतको नीति लागू हुँदैन । यस्तो व्यवस्था स्पेन, बेल्जियम, रुस आदि देशमा पनि रहेको छ । यस्ता विशेष संरचनाहरूमा आफ्नो स्वायत्त सरकारसहित विधायिकी, कार्यकारी र न्यायिक अधिकार सम्पन्न अङ्गहरू हुन्छन् । नेपालमा पनि संविधानको धारा ५६ को उपधारा ५ मा रहेका अमूर्ततालाई संविधानमै मूर्त व्याख्या गर्नु पर्दछ ।

५. केन्द्रमा प्रतिनिधित्व :

सङ्घीय शासन भएका मुलुकहरूमा प्रदेशहरूले मात्र होइन स्वायत्त समुदायहरूले पनि आ–आफ्नो स्वायत्त संरचनाहरूबाट प्रतिनिधित्व पाउने गरेको छ । भारतको लोकसभामा ५४३ सिट रहेको छ । त्यसमध्ये दिमासा एवं कार्वी जातिका लागि आसाममा सिट आरक्षण गरेको छ भने, नेपालीहरूका लागि पश्चिम बङ्गालमा दार्जिलिङ निर्वाचन क्षेत्र रहेको छ । त्यहाँ आदिबासी जनजातिहरूका लागि ४७ वटा आरक्षित क्षेत्रहरू छन् । त्यस बाहेक पनि मिजोरमबाट मिजो नै आउँछन् भने नागाल्याण्डबाट नागा नै आउँछन् । त्यसरी नै शिल्पीहरूको अनुसूचित जातका लागि पनि त्यहाँ ८४ सिट आरक्षण गरिएको छ । बाँकी ४१२ सिट जनसङ्ख्याको आधारमा राज्यहरूलाई दिइएको छ । स्पेन, बेल्जियमलगायतका मुलुकहरूमा सिनेटमा प्रदेशहरूको अलावा स्वायत्त समुदायहरूबाट जनसङ्ख्याको आधारमा प्रतिनिधित्वको व्यवस्था छ ।

यसरी सङ्घीयतामा जनसङ्ख्या प्रतिनिधित्वको एक मात्र आधार होइन, स्वायत्त समुदायहरू पनि प्रतिनिधित्वको आधार हो । तर, नेपालमा शासक वर्गले स्वायत्त समुदायको त कुरै छोडौँ, जनसङ्ख्याको आधारमा प्रतिनिधित्वको कुरा पनि सुन्न चाहेको छैन । यहाँ त सङ्घीयतामा पनि प्रदेशहरूको श्रृजना गर्दा गोर्खा राज्य विस्तारको बेलादेखि लागू गरेको आन्तरिक औपनिवेशीकरणको नीतिलाई नै बढावा दिने काम गरे । यहाँ ७ प्रदेशमध्ये ६ वटा प्रदेश शासक समुदायकै नेतृत्व र वर्चश्व स्थापित हुने गरी श्रृजना गरे । नेपाल जस्तो बहुराष्ट्रिय राज्यमा आन्तरिक राष्ट्रियताहरूलाई उत्पीडनबाट मुक्त गर्न पहिचानसहितको सङ्घीयता, केन्द्रमा साझा शासन र प्रदेश तथा विशेष संरचनाहरूमा स्वशासनको व्यवस्था आवश्यक छ । यो बिना देशमा उत्पीडित राष्ट्रियताहरूमाथी भएको विभेद् अन्त्य हुँदैन । त्यसैले नेपालमा सङ्घवादका सिद्धान्तहरूलाई व्यावहारमा लागू गर्नुको विकल्प छैन । नेपालको राष्ट्रिय एकताको आधार नै सङ्घीयता हो ।
(लेखक संघीय समाजवादी फोरम नेपालका सहअध्यक्ष हुन् ।)